Gobernanza global en la era urbana: estrategias de desarrollo urbano desde la perspectiva de la OCDE

Ciudades: actores emergentes en la gobernanza global

Durante mucho tiempo, las ciudades han sido consideradas en el panorama político y económico internacional como unidades subnacionales —ejecutoras de políticas, consumidoras de recursos y espacios de concentración de problemas. Sin embargo, a medida que la población mundial sigue concentrándose en las ciudades, y cuando el cambio climático, la transformación digital y la desigualdad social se entrecruzan intensamente en los espacios urbanos, las ciudades se han convertido silenciosamente en el prisma central para comprender las transformaciones de la gobernanza global. El hecho de que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) haya incluido el desarrollo urbano como un área política prioritaria refleja en sí mismo una transformación estructural subestimada en el orden internacional: las ciudades están pasando de ser el extremo terminal de la gobernanza nacional al punto de partida de la estrategia global.

De la periferia al centro: por qué las ciudades se han convertido en un foco estratégico

Los temas de desarrollo urbano que aborda la OCDE no son simplemente la planificación urbana o la gestión de infraestructuras, sino que abarcan desafíos sistémicos como la adaptación climática, la gobernanza digital, el crecimiento inclusivo, la descentralización fiscal y la competitividad regional. Detrás de este planteamiento temático se encuentra un profundo reconocimiento de la redefinición del papel de las ciudades.

En las últimas cinco décadas, el panorama económico mundial ha experimentado una reestructuración radical. La transferencia global de la manufactura, el crecimiento explosivo del sector servicios y el auge de los clústeres de innovación han convertido a las ciudades en nodos clave para el flujo de los factores de producción. Al mismo tiempo, las ciudades son también la principal fuente de emisiones de carbono, el primer espacio receptor de fenómenos meteorológicos extremos y el escenario visible de la estratificación social. Cuando los gobiernos nacionales se sienten desbordados ante estos desafíos transversales, las ciudades se convierten naturalmente en el frente de vanguardia para la experimentación de políticas y la innovación institucional.

El marco de "países, regiones y ciudades verdes" propuesto por la OCDE merece especial atención. Este sitúa a las ciudades en el centro de la acción climática y reconoce que la acción local desempeña un papel insustituible en la consecución de los objetivos de cero emisiones netas. Esta perspectiva rompe con la lógica unidireccional tradicional de "el Estado fija los objetivos y los gobiernos locales ejecutan las órdenes", y enfatiza en cambio la coordinación y la experimentación entre los distintos niveles de gobierno. Las ciudades ya no son respondedoras pasivas, sino configuradoras activas de la gobernanza climática.

Infraestructura, inversión y las estructuras de poder urbano

El ascenso de la posición estratégica de las ciudades también se refleja en la redistribución de la inversión en infraestructuras y del poder fiscal. En el ámbito de las finanzas y la inversión, la OCDE ha creado específicamente el área de "finanzas e inversión subnacionales", que intenta responder a una cuestión clave: cuando las ciudades asumen cada vez más responsabilidades en materia de servicios públicos e infraestructuras, ¿su autonomía fiscal está a la altura?

Esto no es solo una cuestión técnica de gestión financiera, sino un reajuste de las estructuras de poder. Si las ciudades carecen de fuentes estables de ingresos y de capacidad de inversión, difícilmente podrán hacer frente a desafíos de largo plazo como el crecimiento demográfico, la presión sobre la vivienda y el transporte público. La investigación y las recomendaciones de la OCDE en este ámbito promueven, en esencia, un nuevo contrato urbano: otorgar a las ciudades un mayor espacio de gobernanza a cambio de una oferta más eficaz de bienes públicos.En el Sur global, la urgencia de este problema es aún más notable. La rápida urbanización coexiste con el déficit de infraestructura; muchas ciudades, carentes de recursos fiscales suficientes, deben albergar a millones de nuevos habitantes. La OCDE ha incluido "urbanización, infraestructura y desarrollo" como un tema importante de la cooperación para el desarrollo, lo que refleja un replanteamiento de la comunidad internacional sobre los mecanismos de financiación e inversión en infraestructura urbana. Ya no se trata solo de construir carreteras y puentes, sino de cómo construir un orden espacial resiliente y equitativo en medio de la ola de urbanización.

El próximo capítulo de la transformación digital y la gobernanza urbana

Las tecnologías emergentes están reescribiendo la lógica subyacente de la gobernanza urbana. La atención de la OCDE a temas como la inteligencia artificial, el gobierno digital y la gobernanza de datos está profundamente entrelazada con las cuestiones de desarrollo urbano. Ciudades inteligentes, gemelos digitales, toma de decisiones asistida por IA: estos conceptos están pasando de la ciencia ficción a la práctica cotidiana. Sin embargo, la introducción de la tecnología no es neutral en cuanto a valores.

Si bien la digitalización urbana aumenta la eficiencia, también puede exacerbar la brecha digital, erosionar la privacidad y consolidar los sesgos algorítmicos. Los marcos de políticas de la OCDE en gobernanza de IA y seguridad digital proporcionan una ética prudente para la aplicación de la tecnología en las ciudades. Como nivel de gobierno más cercano a los ciudadanos, la ciudad se convierte inevitablemente en el escenario principal para la implementación de la gobernanza digital. Cuando los sensores se extienden por las calles y los algoritmos participan en la asignación de recursos, la ciudad se está convirtiendo en un laboratorio del poder público en la era tecnológica.

Esto hace que la complejidad de la gobernanza urbana supere con creces la del pasado. Entre la lógica tradicional de la administración municipal y la lógica emergente de la gobernanza digital, aún existe un enorme vacío institucional. El diálogo de políticas y el establecimiento de estándares impulsados por la OCDE buscan precisamente llenar ese vacío: permitir que las ciudades aprovechen los beneficios de la tecnología sin sacrificar la inclusión ni la rendición de cuentas.

Regiones, ciudades y nación: una nueva relación de colaboración

En el marco de "desarrollo regional, rural y urbano", la OCDE subraya la conectividad entre distintas escalas espaciales. El desarrollo urbano no puede desvincularse de su hinterland; el equilibrio regional tampoco puede lograrse suprimiendo la aglomeración urbana. Esta perspectiva dialoga con la ansiedad mundial actual por la "brecha urbano-rural".

En muchos países, la ciudad y el campo se describen como polos opuestos: la ciudad es símbolo de prosperidad y oportunidades; el campo es sinónimo de olvido y decadencia. Pero la tradición analítica de la OCDE tiende más a revelar su relación complementaria: la ciudad presta servicios a las áreas circundantes a través de la conexión con los mercados, mientras que el campo proporciona a la ciudad recursos ecológicos y espacio vital. El verdadero desafío de política no consiste en hacer que todos los lugares sean iguales, sino en establecer un mecanismo de gobernanza capaz de liberar el potencial de los distintos espacios.

Esta forma de pensar es, en realidad, una actualización de las políticas regionales estatales tradicionales. El Estado ya no intenta medir todos los lugares con un criterio único, sino que reconoce que las ciudades, los pueblos y las áreas rurales de diferentes niveles desempeñan roles funcionales distintos. El auge de las aglomeraciones urbanas, la construcción de redes de transporte interurbanas y la formación de corredores económicos subnacionales están remodelando la geografía económica dentro de los Estados. El seguimiento y la investigación continuos de la OCDE sobre este proceso ofrecen una referencia importante para comprender la reconfiguración espacial en la era postindustrial.

El giro estratégico de la era urbanaCuando situamos la agenda de la OCDE en el ámbito del desarrollo urbano dentro de un contexto histórico más amplio, se percibe una tendencia clara: las ciudades se están convirtiendo en actores ineludibles en el sistema de gobernanza global. Ya sea en la acción climática, la transformación digital, la financiación de infraestructuras o la inclusión social, las ciudades ya no son meros "mecanismos de implementación" de las políticas nacionales, sino "espacios generativos" de innovación política.

Para los formuladores de políticas, las organizaciones internacionales y los inversores, esto implica la necesidad de renovar desde la base el marco de comprensión de las ciudades. Las ciudades no son objetos que deban ser gestionados, sino socios a los que hay que empoderar. El trabajo de la OCDE en desarrollo urbano, aunque centrado en el análisis de datos, las recomendaciones de políticas y la elaboración de estándares, tiene su significado más profundo en impulsar un desplazamiento del centro de gravedad de la filosofía de gobernanza: de una gobernanza vertical centrada en el Estado hacia una red de colaboración multinivel que incluya a las ciudades.

El verdadero significado de la era urbana no reside únicamente en el hecho demográfico de que la mayoría de las personas viven en ciudades, sino en que nuestro destino colectivo —prosperidad económica, seguridad climática, justicia social— dependerá cada vez más de cómo se gobiernen las ciudades, de cómo se invierta en ellas y de cómo se las imagine. En este sentido, el desarrollo urbano deja de ser un tema de política sectorial y se convierte en una narrativa central en torno al futuro de la gobernanza global. Que la OCDE sitúe el desarrollo urbano en un lugar prominente de su mapa de trabajo es precisamente una confirmación cada vez más fuerte de esta narrativa. En los próximos años, un criterio para medir si las organizaciones internacionales se adaptan verdaderamente a los cambios de la época será su disposición a llevar a las ciudades del telón de fondo de las políticas al primer plano estratégico.