El retorno de las ciudades: el giro estructural del desarrollo urbano global desde la agenda de la OCDE

Al abrir la lista de temas del sitio web de la OCDE, el desarrollo urbano no es la sección más destacada, pero junto con el desarrollo regional y rural ocupa una categoría específica: "Desarrollo regional, rural y urbano". Y en los temas transversales, las ciudades aparecen bajo múltiples asuntos como cambio climático, digitalización, medio ambiente e infraestructura. Esta clasificación en sí misma es una señal: la ciudad ya no es un problema exclusivo de un solo sector, sino la unidad básica del pensamiento político contemporáneo.

La OCDE, como organización de cooperación económica centrada en los países desarrollados, se ha centrado durante mucho tiempo en el crecimiento, el comercio y la gobernanza a nivel nacional. La creciente prominencia del tema urbano no es solo un "rediseño del sitio web", sino una adaptación de su marco de políticas a los cambios del mundo real. En las últimas décadas, la reorganización económica global ha cambiado fundamentalmente el significado estratégico de las ciudades. Las redes de producción descienden a las áreas urbanas, las actividades de innovación se concentran en unas pocas grandes metrópolis y los conflictos sociales también se desarrollan más en el espacio urbano. Sin una dimensión urbana, las políticas nacionales no pueden capturar el verdadero motor del crecimiento ni tocar el verdadero caldo de cultivo del riesgo.

La ciudad: el primer escenario de los desafíos transnacionales

Las ciudades entran en la mira de la OCDE principalmente porque son a la vez fuente de problemas y lugar de soluciones. Tomemos el cambio climático como ejemplo: las ciudades son áreas de altas emisiones de carbono, pero también los espacios de experimentación más viables para edificios energéticamente eficientes, transporte bajo en carbono y economía circular. La OCDE enumera específicamente "ecologizar naciones, regiones y ciudades" bajo el tema "Medio ambiente", lo que reconoce el cambio de escala de la acción climática: los países establecen objetivos, pero la acción ocurre en las ciudades. Del mismo modo, en la transformación digital, gran parte de la práctica de ciudades inteligentes, gobierno digital y gobernanza de datos ocurre a nivel urbano. El impacto de la aplicación de la inteligencia artificial en el espacio público urbano, la estructura del empleo y la capacidad de gobernanza también se manifestará en las próximas décadas.

Por lo tanto, el ascenso de los temas urbanos en la agenda de las organizaciones internacionales refleja un consenso: vivimos en un "siglo urbano", pero el siglo urbano no significa que las ciudades tengan todo el poder, sino que casi todos los desafíos globales adoptarán formas concretas en las ciudades. Los países no pueden eludir las ciudades al hablar de crecimiento inclusivo, resiliencia climática o seguridad pública.

Del contenedor estatal a la red de ciudades: la reubicación de la unidad de gobernanza

La política internacional tradicional toma al Estado como unidad básica. Organizaciones como la OCDE tienen estados soberanos como miembros. Pero cuando profundiza en la discusión sobre las ciudades, en realidad está creando una nueva interfaz entre los actores estatales y subnacionales. Esta transformación tiene profundas implicaciones institucionales: las ciudades se están convirtiendo en la "capa intermedia" para las normas internacionales y el aprendizaje de políticas.Un ejemplo típico es la infraestructura. La OCDE trata la infraestructura como un tema independiente y cuenta con un subelemento de "finanzas e inversión subnacionales". Esto significa que la infraestructura ya no se considera simplemente un proyecto nacional, sino una variable clave para la competitividad de las regiones urbanas. Las redes de ferrocarril de alta velocidad, aeropuertos, redes digitales y sistemas energéticos, la planificación de estas infraestructuras a menudo cruza las divisiones administrativas y conecta aglomeraciones urbanas. Las conexiones entre ciudades están redibujando el mapa de la geografía económica. En este sentido, la agenda de desarrollo urbano es en realidad una respuesta a la desigualdad espacial dentro de los países: el crecimiento nacional no conlleva automáticamente equilibrio regional, sino que se necesitan políticas e inversiones específicamente urbanas para corregir los desequilibrios espaciales.

Más importante aún, los mecanismos de "revisión por pares" y "buenas prácticas" de la OCDE constituyen una red global de difusión de políticas urbanas. Cuando la experiencia de una ciudad es destilada por la OCDE en un caso, se convierte en un modelo de aprendizaje para otras ciudades. Esta difusión del conocimiento pasa por alto las fronteras nacionales, configurando lo que se denomina "transferencia de políticas" o "viaje de políticas". Por ejemplo, el crecimiento inclusivo, las estrategias de ciudades inteligentes y la planificación de la adaptación climática fluyen en redes urbanas transnacionales. Las ciudades, por lo tanto, no son solo unidades administrativas, sino también laboratorios de políticas.

Poder urbano y la nueva agenda del Sur Global

Los miembros de la OCDE son principalmente países ricos, pero su agenda de desarrollo urbano no se limita a los países del Norte. Bajo el tema de "desarrollo", la OCDE enumera específicamente "urbanización, infraestructura y desarrollo", apuntando al déficit de infraestructura, los asentamientos informales, la vulnerabilidad climática y la insuficiencia de las capacidades de gobernanza en las regiones de urbanización rápida del Sur Global. Las ciudades del Sur Global se están convirtiendo en nodos clave para la próxima ronda de crecimiento económico mundial y de estabilidad global.

Pero aquí hay una tensión estructural. Cuando las organizaciones internacionales aprenden de las experiencias de las ciudades avanzadas del Norte, las ciudades del Sur a menudo se colocan en la posición de "perseguidoras". Sin embargo, los desafíos que enfrentan actualmente las ciudades del Sur —como el clima extremo, la urbanización rápida y la economía informal— no necesariamente pueden encontrar respuestas en las experiencias del Norte. La OCDE, de hecho, ha mantenido cierta cautela en este punto, al combinar el desarrollo urbano con la cooperación al desarrollo, enfatizando el financiamiento, la gobernanza y el fortalecimiento de capacidades, en lugar de una simple transferencia. Esto nos recuerda que la agenda global de las ciudades debe ser inclusiva de las diversas formas urbanas y no puede medirse con un estándar único de "ciudad global" o "metrópolis innovadora".

Futuro: IA, clima y el largo plazo de las ciudadesDesde la perspectiva de las tendencias a largo plazo, el desarrollo urbano futuro enfrenta tres variables entrelazadas. La primera es la inteligencia artificial. La IA cambiará la estructura de competencias profesionales de la fuerza laboral urbana y también la forma de organizar los servicios urbanos, como la conducción autónoma, el mantenimiento predictivo y la administración pública automatizada. Los gobiernos urbanos tendrán que tomar decisiones sopesando la ética, la privacidad y la seguridad pública. La segunda es el riesgo climático. El calentamiento global implica que las ciudades costeras y las zonas bajas enfrentan riesgos sistémicos; la planificación de la infraestructura urbana debe considerar el cambio climático de las próximas décadas, no los patrones meteorológicos del pasado. La tercera es la sostenibilidad fiscal. Las ciudades asumen cada vez más responsabilidades, pero si no se reforman los impuestos locales y las transferencias fiscales, las ciudades enfrentarán déficits presupuestarios.

Este es precisamente el espacio donde organizaciones como la OCDE pueden desempeñar un papel. No construye ciudades directamente, pero a través de datos, estándares e instrumentos de política ayuda a los gobiernos a encontrar el equilibrio entre los objetivos a largo plazo y las restricciones a corto plazo. Las ciudades necesitan una visión a largo plazo, pero los ciclos políticos suelen generar cortoplacismo. La función de las organizaciones internacionales es, precisamente, aliviar esta contradicción mediante la creación de un discurso de políticas sostenible.

Conclusión: la globalización del juego urbano

¿Qué significa que el desarrollo urbano se convierta en un tema especial de la OCDE? Significa que hemos entrado en una era de agenda internacional sin la "ausencia de las ciudades". Las ciudades ya no son solo un asunto interno de los países; se han visto envueltas en el flujo del capital global, en la distribución de responsabilidades de la gobernanza climática y en la formulación de reglas de la gobernanza digital. La competencia y la cooperación entre ciudades se están convirtiendo en otro hilo de la contienda entre naciones.

Pero esto no significa el fin del Estado. Al contrario, el Estado sigue siendo el asignador de recursos, el creador de reglas y el garante de seguridad más poderoso de las ciudades. El verdadero cambio es que los Estados dependen cada vez más de las ciudades para definir su propio progreso. La posición internacional de un país no depende solo de su PIB total, sino también de si cuenta con regiones metropolitanas habitables, innovadoras y resilientes.

El tema del desarrollo urbano de la OCDE es una marca pequeña pero clara de este cambio. Nos recuerda que comprender el orden global del siglo XXI exige leer simultáneamente el mapa de los países y el mapa de las ciudades. La fuerza de las ciudades no reside en desafiar al Estado, sino en redefinir el significado del éxito nacional. Se trata de una transformación estructural a largo plazo, no de una medida provisional.